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留学中介监管路向何方

2018-07-09 中国教育报

  近年来,出国留学热不断升温,与此同时,留学生及其家庭的合法权益屡遭侵犯的案例也在不断出现。如何更好地保障留学生及其家庭的合法权益?这是社会关注的焦点之一。为此,本版组织稿件探讨自费留学服务及监管之道。——编者

  2017年,我国出国留学人数首次突破60万大关,持续保持世界最大国际学生生源国的地位。随着出国留学热的不断升温,留学中介服务市场持续升温。根据中国教育国际交流协会出国留学服务分会估测,目前自费出国留学群体中,约有7成学生通过留学服务中介实现出国留学。

  为进一步发挥政府宏观监管职能,规范自费出国留学公司服务行为,维护消费者合法权益,2016年,教育部、国家工商总局联合印发《自费出国留学中介服务合同示范文本》(以下简称《合同示范文本》),这是现阶段,教育行政管理部门转变职能、对自费出国留学市场发挥监管职能的集中体现和有效举措。对自费出国留学学生而言,了解一些国家教育行政管理部门相关政策,可以获悉国家对留学中介机构的管理侧重点,从而更好地保护自身权益。对留学中介机构经营者而言,国家政策导向意味着经营策略和方向,对如何提供服务产品、提供什么样的服务产品的影响都意义重大。

  国家对留学中介机构出台的政策演变

  根据现有国家公之于众的相关政策指导文件,国家对留学中介机构出台的政策文件大概可以划分为三个阶段。

  第一阶段,以强化管理并以“管住”和规范约束为主。这一时期出台的代表性政策性文件有两个,即教育部于1999年8月24日发布的第5号令和第6号令,分别是《自费出国留学中介服务管理规定》和《自费出国留学中介服务管理规定实施细则(试行)》。这两个文件对留学中介机构的基本属性、定义、申办程序和资格认定、运营管理、监督检查和处罚等做出了明确的规范,奠定了今后留学中介机构监管体系的基础。教育行政部门在这一阶段对自费出国留学中介机构以“管住”和规范、约束其有关经营活动为主。2004年,国务院令第412号《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》再次确认了上述文件的有效性,是对前一阶段既有管理模式以及政策的延续和坚持。

  第二阶段,实现政府简政放权。李克强总理多次强调,要紧紧扭住简政放权这个“牛鼻子”,逐步厘清政府和市场的边界。这一阶段,政府的指导策略是简政放权,就是以政府让利换取市场红利。在这一核心思想的指导下,2012年,国发(2012)52号文《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》将自费出国留学中介服务机构审批权下放至省级人民政府教育行政部门。2014年,国发(2014)27号文《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》将自费出国留学中介服务机构资格认定改为后置审批。

  为做好审批与监督工作并做好配套管理工作,教育部分别于2013年和2014年相继出台了《教育部关于做好自费出国留学中介服务机构审批权下放有关事项的通知》和《教育部办公厅关于自费出国留学中介服务后续事务工作的通知》。这两份文件明确要求各省级教育行政部门要制定本地区自费出国留学中介服务机构的资格认定与监督管理办法,鼓励和支持推进行业自律管理等。

  这一系列举措促进自费出国留学中介服务机构有了阶段性的较快发展,勾勒出了这一阶段的发展特色。快速发展的同时,也暴露了一些问题。一是提高了市场准入门槛,容易形成行业垄断。二是增加了经营活动成本。各省(市)出台的有关管理规定几乎全部都延续了备用金制度,有些将备用金总额限定为100万元,用于支付自费出国留学中介服务机构拒绝承担或者无力承担对其服务对象合法权益受到损害时的赔偿。但从市场运营、企业经营角度,这一做法在客观上增加了经营活动成本。三是限制了中介服务机构跨区域开展经营活动。四是容易造成服务产品供给单一。消费者普遍反馈,这一时期的留学中介服务无论是在内容上还是在形式上,都比较单一和趋同,难以满足不同或者个性化的留学需求。

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